신자유주의의 자유 시장 정책은 미디어에도 적용되었다. 미국 매체 정치경제학자 배지키언(Bagdikian, 2000)은 신자유주의 체제가 미디어에 대한 규제를 크게 완화시켰으나 시장 경쟁의 심화가 자유 언론을 보장해 주기는커녕 미디어 독과점 현상을 심화시켰다고 주장했다. 신자유주의 미디어 정책이 도입될 무렵인 1983년 대형 신문사 수는 50개였으나 극심한 시장 경쟁 체제를 거치면서 1990년대 말 10개 안팎으로 줄었다는 것이다. 후속 연구에서 미한(Meehan, 2005)은 시간이 흐를수록 미디어 독점화 현상이 더 심해지고 있음을 보여주었다.

한국 또한 1987년 민주화 이후 미디어 규제 완화가 진행되었다. 한국 신문 시장은 외견상 미국과 다른 모습을 보였다. 〈표1〉에서 보듯 규제 완화 조치로 신문사들의 숫자가 줄어들기는커녕 증가하고 있다. 그러나 신문의 숫자 증가와 무관하게 한국 또한 미국과 마찬가지로 규제 완화로 오히려 독과점 현상의 심화되어왔다.

언론통폐합, 동아사태, 자본통제

조선·중앙·동아일보 등 중앙 일간 신문사들은 1970년대의 광고 시장 팽창으로 대기업으로 성장했다. 특히 1980년 전두환 신군부는‘언론기본법’ 제정을 통해 언론 통폐합을 단행했다. 이 법은 방송 공영화, 신문과 방송의 겸영 금지, 신문 통폐합, 지방지의 1도 1사제, 통신사 통폐합 등의 내용을 포함하고 있다(송건호 외 저, 2015). 사회 정화라는 명분으로 추진된 언론 통폐합 조치로 정기 간행물 172종은 폐간했고, 870명의 언론인을 대량 해고했다. 5공화국 출범 이후 시장에 남아있는 기업은 신문사 21개(중앙지 11, 지방지 10), 계열사 포함 방송사 27개, 통신사 1개 등이었다(옥기원, 2012, p. 11).
재벌의 언론 소유 경영을 엄격히 제한하려는 신군부는 재벌들에게 선택을 강요했다. 이로 인해 삼성을 제외한 재벌들은 잠시 언론 정보 시장에서 물러나 있게 된다. 삼성은 TBC 방송국을 포기하고 〈중앙일보〉를 선택했다. 통신사를 운영하고 있던 쌍용과 두산 그룹 등은 각각 뉴스통신 사업권을 포기했다. LG 그룹은 부산 〈국제신문〉과 〈경남일보〉을, 일산그룹은 〈충청일보〉를, 동부그룹은 〈강원일보〉를 포기했다(김남석, 1994).

전두환 신군부는 신문사들을 대상으로‘채찍 과 당근’정책을 사용했다. 정보기관원을 편집국에 상주시키고‘보도 지침’을 통해 기사 논조를 통제했다. 통제를 벗어난 기사가 나오면 정보기관이 관련 언론인들을 연행, 협박하기도 했다. 동시에 유화 정책도 함께 사용했다. 언론 사주들은 독점(지방지) 또는 경쟁 완화(중앙지)로 손쉽게 수익 창출을 보장받았다. 여기에 더해 일간지들이 출판업과 공연 등 문화 사업을 할 수 있는 사업 다각화를 허용했다. 기자들에게는 복지 향상이란 명목으로 주택 공급, 저리 대출 등의 혜택을 주었고, 해외 연수 프로그램도 제공했다. 박정희 체제부터 이어진 언론인의 고위 공무원 발탁이나 국회의원 공천도 계속됐다. 박명진 외저(Park, et al., 2000)은 이 관계를 후원자-고객 (patron-clients)’관계라고 규정했다. 왜냐하면 군부 정치 세력과 신문사주 및 기자의 이 같은 관계는 언론 카르텔을 형성, 정권의 입맛에 맞는 뉴스만을 제작 유통시켰기 때문이다.

정권-언론의 안정적인 담합은 1987년 시민 혁명으로 새로운 국면에 접어들었다. 노태우 정권은 1988년 언론기본법을 폐지하고 정기간행물법을 제정하면서 신문사 설립을 허가제에서 등록제로 전환했다. 이로써 한국 신문은 본격적인 시장 경쟁 체제에 들어섰다. 신문사 설립 조건 완화로 새로운 신문이 쏟아져 나왔다. 신문 가운데 가장 영향력이 큰 종합 일간지 시장 진출은 국민주, 재벌 그리고 종교 단체에 의해 이루어졌다. 1987년 국민들이 최대 주주인 국민주 형식의 한겨레신문이 창간됐다. 1987년 순복음교회에서 〈국민일보〉를 창간했고, 1989년 통일교에서 〈세계일보〉를 창간했다. 1990년 한화그룹은 〈경향신문〉을 인수했고 1991년 현대그룹은 〈문화일보〉를 창간했다. 이때까지 경험해 보지 못한 새로운 경쟁 체제였다.

언론 통폐합 조치에서 살아남은 언론사는 경쟁 없는 자본 축적을 이룰 수 있었다. 안정적인 독자와 광고를 시장의 소수 신문들에게 몰아주는 효과를 발휘했기 때문이다. 중산층의 확대로 정보 수요에 대한 욕구가 지속적으로 증가했고, 재벌들은 방송에 비해 신뢰도가 높은 신문을 광고 매체로 선호했다. 이처럼 광고 수요는 많은데 매체는 부족한 상황에서 신문 광고 비용은 부르는 게 값이었다. 반면 구독료는 정부의 물가 억제 정책 품목으로 철저한 규제를 받았다. 〈표3〉에서 보듯 구독료는 1982년 저물가 대책에 포함된 이후 상승 폭이 크지 않았다. 게다가 정부의 발행 면수 통제로 발행 면수도 묶여 있었다. 정부의 통제로 모든 신문은 휴일에 신문을 발행하지 않았다.

당시 군사 정부는 특별한 광고 정책을 갖고 있지 않았다. 광고주와 신문사 자율에 맡겼다. 가장 큰 이유는 신문 지대 및 발행 면수 억제 정책에 대한 보상이기도 했다. 이러한 환경에서 신문사들은 광고 효과와 무관하게 광고액수를 책정하여 고수익을 확보하였다. 군사 정권의 광고 방임 정책으로 한국 신문 시장은 다른 어느 나라보다 과도하게 지대보다 광고 수익에 의존하게 있었다 (옥기원, 2012).

1987년 언론 자유화로 신규 신문사들이 시장에 들어서자 이전과 같은 시장 카르텔에 의한 수익 창출이 불가능해졌다. 신문사들은 증면 경쟁을 통해 시장 점유율을 높이려 했다. 1989년 7월 〈한국일보〉가 휴일판을 발행하면서 단초가 열린 신문 판매 경쟁으로 증면 경쟁이 과열되기 시작했다. 1988년 12면 발행하던 신문은 1993년 〈조선일보〉 〈동아일보〉 32면 발행, 1994년 〈중앙일보〉 48면 발행 등으로 지면을 급격하게 늘렸다(송건호 외저, 2015, p. 525). 독자 확보 경쟁도 과열되었다. 삼성이 1965년 중앙일보를 세우면서부터 시작한‘확장지’가 다시 등장했다. 확장지는 독자 배가 운동을 할 때 사용되는 신문이다. 배급을 맡고 있는 신문사 지국이 자사 신문을 구독하지 않는 가정에 무료로 신문을 투여하고, 구독을 강요하는 방식이다. 신문사들은 무가 부수 배포뿐만 아니라 구독료 할인도 함께 추진했다. 심지어 배달 지국은 이삿짐 날라 주기 등으로 예비 독자를 끌어들이기에 안간힘이었다. 여기에 중앙 일간지 지국 간 경쟁이 과열되면서 살인 사건까지 발생했다(강기석, 2008, pp. 44-45).

신문사들은 시장에서의 우위 확보를 위해 발행 면수를 대폭 늘리고 그에 따라 구독료도 인상했다. 하지만 증면에 따른 비용 증가는 구독료 인상에 따른 수입 증가를 훨씬 능가했다. 지대 수입은 신문 발행 비용에도 미치지 못해 광고 수익의 변화 없이 구독자가 증가하면 오히려 신문 수익이 악화되는 상황이었다. 증면을 감당하기 위해서는 광고 수익을 더욱 확대해야 했다. 신문 시장이 지대보다 광고에 의존하는 수익 구조가 시장 경쟁 상황에서도 고착된 것이다. 그리고 광고 중심 수익 구조는 결국 주요 광고주인 재벌의 신문 통제 권한을 강화시키는 결과를 초래했다.

신문 시장이 과열 출혈 경쟁에 들어서면서 언론자본은 신문과정에 노골적으로 간섭하기 시작했다. 노동조합과 단체협약을 통해 편집권의 독립을 상호 합의했음에도 이를 애써 무시한 것이다. 1991년 동아사태가 대표적인 예이다. 〈동아일보〉 사주 김병관의 신문 제작 간섭을 거부하다 경질된 김중배 편집국장은 이임사에서“과거 언론 자유를 위협한 세력은 정치세력이었지만 90년대 들어서면서 자본이 언론 자유를 위협하는 최대 세력으로 등장했다”고 말했다(송건호 외저, 2015, p. 527). 이 이임사는 시장 경쟁으로 군사 독재 정권의 언론 통제가 신문 자본과 재벌과 같은 광고주 자본의 언론 통제를 막아주던 역설이 풀렸음을 선언한 것이다.

떠나가는 독자들, 조중동 쏠림 현상, 재벌

1997년 금융 위기는 재무구조가 취약하고 독자 경쟁력이 부족한 한국 신문들을 사지로 몰았다. 최대 광고주였던 재벌의 위기가 그대로 신문 시장을 관통했기 때문이다. 또한 신문시장에 진출한 재벌인 현대와 한화는 신문 시장을 떠나서 〈문화일보〉와 〈경향신문〉은 우리사주제로 전환해 스스로 시장에서 살아남아야 했다. 금융 위기로 기업들이 어려워지면서 1990년대 말 광고 매출은 급감했다. 금융위기 이전에 2억 원까지 집행되던 상위 신문의 뒷면 전면 광고는 3,000-4,000만원의 가격으로까지 낮아졌다. 기업들은 군사 독재 정권 시절부터 내려오던‘광고 효과와 무관한 광고 집행 관행’에서 벗어나 효과를 따지면서 광고를 집행했다. 가장 많은 독자와 영향력을 확보하고 있는 신문으로 광고가 집중되기 시작했고, 이로 인해 〈조선일보〉 〈중앙일보〉 〈동아일보〉의 독과점 신문 구조는 더욱 강화하였다(옥기원, 2012, p, 49-50).

상업 한국 신문 시장의 가장 큰 특징은 독자들이 떠나가고 있다는 것이다. 〈표4〉에서 보듯, 열독률과 구독률이 각각 1996년 85.2%과 69.3%에서 2015년 25.4%와 14.3%로 떨어졌다. 거의 20년 동안 진행된 독자 떠남 현상은 한국 신문의 여론 형성력과 장악력이 크게 떨어졌음을 의미한다.

그럼에도 불구하고 금융 위기 이후에도 일간지의 발생은 계속 증가하고 있다. 일간지로서 허가를 받고 신문을 발행하는 기업이 1998년 125개에서 2009년 290개로 거의 2.5배 증가했다. 신문 시장의 악화와 무관하게 신문들이 도태되지 않고 오히려 증가하고 있다. 이는 미국에서 미디어 규제 완화 이후 시간이 지남에 따라 신문사의 숫자가 줄어드는 배지키언(Bagdikian, 2000)의 연구 결과와는 반대되는 양상이다.

왜 이런 현상이 일어나는 걸까? 한-미간 비교 연구 결과는 아직 발표된 바는 없다. 추론컨대, 가장 큰 이유는 미국과 한국 신문 자본의 발전 역사의 차이다. 미국 신문 자본은 독립운동의 동반자였고 자본주의 발달의 협력자였다. 이 과정에서 시장 경쟁이 내면화됐다. 그래서 시장 자유화로 경쟁력이 떨어지는 신문사는 도태되거나 또는 신문사 간 인수 합병을 통해 경쟁력을 제고 하는 방향으로 나아가고 있다. 반면 한국 신문자본은 독립운동의 협력자가 아니었으며 독재 권력에 기생해 언론 자본으로 성장했다. 시장 경쟁보다는 기사와 광고의 교환, 광고주 협박, 신문 발행으로 다른 영역에서 이권 확보 등을 통해 수익을 창출하는 정치권력의 후원을 받는 특권 자본주의가 익숙하다. 다시 말하면, 신자유주의 정책이 경쟁이 내면화된 미국 신문시장에선 신문기업 숫자 감소로 나타나지만, 특권이 내면화된 한국 신문 시장에선 반대되는 현장이 나타난다. 즉, 미국은 시장 상품 가치를 통한 수익 창출이라는 시장 본래의 목적에 충실한 경쟁의 결과 생존이 줄어들지만 한국 신문은 시장 경쟁 외적 동인에 의해 작동하기 때문에 악화하는 시장 상황과 무관하게 오히려 증가한다.

미국과 달리 시장 자유화로 발행 신문은 더 늘었음에도 신문의 독과점 현상은 한국에서도 미국과 마찬가지로 진행되고 있다. 〈표5〉에서 보듯, 금융 위기 이후‘조중동’으로 일컬어지는 〈조선일보〉 〈중앙일보〉 〈동아일보〉의 시장 점유율은 1998년 52.3%에서 2002년 67.7%로 꾸준히 상승했다.

조중동의 시장 점유율 확대는 두 가지 의미를 갖는다. 첫 번째 특징은 규제완화로 신문사의 숫자가 늘어났음에도 조중동과 중소형 신문사간의 시장 양극화 심화다. 이는 중소형 일간지의 몰락과 경영 위기로 인한 여론 다양성 축소다. 두 번째 특징이다. 정부 의존형 독과점 시장 구조를 통해 언론자본을 축적했던 조중동과 달리, 규제 완화이후 시장에 진출한 중소형 언론사들의 재무형편은 그리 넉넉한 편이 아니다. 이로 인해 시장의 검열에 더 강하게 반응할 수 있는 구조에 놓이게 된다. 생존의 위기가 상존하기 때문이다. 시장의 통제가 편집국 기자에게 생존의 자기 검열을 하게한다는 의미다. 이는 보도의 보수화와 뉴스 상업화로 연결돼 저널리즘을 고사의 위기로 몰아넣는다(McChesney, 2010). 다시 말하면, 한국 신문은 조중동 위주의 광고 쏠림현상 심화로 인해 진보적이거나 독립적인 언론은 시장에서 살아남지 못하고 소외되고 있다.

시장 구조의 양극화는 또한 조중동 매출 쏠림 현상으로 나타난다. 광고주인 재벌들이 발행부수가 많은 조중동을 선호하기 때문이다. 〈표6〉에서 보듯, 조중동은 일간지 시장 매출액에서 다른 신문사의 총합보다 더 많은 매출액을 올리고 있다. 옥기원 (2012, p. 83)이 1997년부터 2003년까지 분석한 종합 일간지의 광고의존도〚(광고수입/(광고수입+구독료) x100〛에 따르면, 일간지의 광고의존도는 1997년 약 72%에서 2003년 82%까지 증가했다. 신문광고주가 재벌인 점을 고려한다면, 조중동 중심의 독과점 체제를 재벌이 지원하고 있다고 해도 과언이 아니다. 수구 보수적인 논조를 유지하는 조중동과 한국 독점 자본인 재벌이 시장 구조 속에서 이해관계를 공유하고 있는 것이다.

〈표7〉은 재벌 상위 그룹인 삼성과 현대 그리고 LG 그룹 등이 2003년에 〈중앙일보〉, 〈조선일보〉, 〈동아일보〉에 각각 집행한 광고액수이다. 1위부터 4위까지 광고액수는 다르지만 광고주 순위는 같다.

재벌의 광고가 조중동에 집중되면서 생존 위기에 처한 중소형 일간지들은 재벌의 홍보지로 전락하고 있다. 김수찬(Kim, 2008)은 한국 신문 구조가 자본의 이익만을 대변하는 상업주의 체제로 변질되면서 기사 내용에도 영향을 미치고 있다고 지적했다. 경제지 기자들은 기사를 작성할 광고주가 제공하는 정보를 토대로 기사를 작성하고 있으며, 광고지면을 확보하기 위해 출입처에서 영업 활동을 하고 있다. 디지털 카메라, 건강관련 상품, 부동산, 백화점 관련 기사는 기자들이 취재한 기사라기보다 홍보성 기사거나 또는 협찬광고인 경우가 대부분이다. 신문이 독자들에게 공정한 정보를 제공하는 것이 아니라 광고주인 재벌의 이익만을 대변하고 있는 것이다. 이 같은 보도행태는 경제지에만 한정된 것은 아니다. 상업화된 한국 신문의 현 주소이다. 신문 시장의 자유로운 경쟁이 독자들에게 양질의 정보를 제공하는 것이 아니라 신문사의 돈줄인 재벌만 자유롭게 만들어줬다.

참고문헌
강기석(2008). 배달과 판매의 분리가 신문 산업에 미치는 영향. 건국대학교 언론홍보대학원 석사논문.
김남석(1994). 한국신문산업 구조개편에 관한 정치경제학적 연구. 서울대학교 대학원 박사논문.
김서중(1996). 90년대 언론정책의 변화와 언론구조의 변동. 학술단체협의회.『재벌과 언론. 당대. 237-264.
옥기원 (2012). 한국 신문 시장의 독과점 고착화에 관한 연구: IMF 금융위기 전후 신문시장을 중심으로. 서강대학교 대학원 신문방송학과 석사논문.
송건호 외저(2015). 한국언론 바로보기 100년 (3쇄). 다섯수레.
Bagdikian, H. B.(2000). The Media Monopoly (6thEd.),Boston, MA:BeaconPress.
Kim S. (2008). Editorial integrity under assulat in Korea. In C. George (Ed.), Free markets free media: Reflections on the political economy of the press in Asia (pp, 72-86). Singapore: Asian Media Information and Communication Center (AMIC).
McChesney, R. (2010). The death and life of American journalism: The media revolution that will begin the world again. NY: The Nation Books.
Meehan, E. (2005). Why TV is not our faults. MA.:  Rowman & Littlefield.
Park, M.J., et.al. (2000). Modernization, globalization and the powerful state: The Korean media. In J. Curran & M.J. Park (Eds.), De-westernizing media studies (pp. 111-123). NY: Routledge.

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